Recibido: 22 de octubre de 2021
Aceptado: 2 de septiembre de 2022

 

Resumen

El objetivo del presente artículo fue identificar las políticas fiscales implementadas en América Latina, sus efectos y el enfoque en la visualización de las desigualdades económicas en el marco de la pandemia originada por la COVID-19. Para tal propósito, la metodología desarrollada consistió en la revisión de literatura de los años 2020 y 2021 en las bases de datos especializadas Scopus y Redalyc en investigación y estadísticas temáticas; para ello, se tomaron como muestra los países con mayores resultados en cuanto a investigaciones realizadas: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú. Los resultados indicaron que, aunque las estructuras tributarias en estos países son similares, el mayor recaudo, en años recientes, estuvo en Brasil y México; en cuanto a las medidas tomadas en política fiscal y monetaria, la mayor cantidad fueron implementadas por Brasil y Colombia; en lo referente al gasto social como porcentaje del producto interno bruto (PIB), la región estuvo por debajo del promedio en comparación con países de diferentes niveles de ingreso, a excepción de Brasil y Argentina, que contaban con el 31,8 % y 30 %, respectivamente. Cabe destacar, como conclusión, la problemática en la estructura fiscal que quedó en evidencia con la pandemia en los países en vías de desarrollo y la neutralidad de los mecanismos fiscales al no provocar efectos positivos frente a las desigualdades económicas.

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Abstract

This article consists of identifying the fiscal policies implemented in Latin America, their effects and the focus on the visualization of economic inequalities in the context of the pandemic caused by COVID-19. The methodology developed is the literature review of the years 2020 and 2021, in specialized research and thematic statistics databases Scopus and Redalyc. The countries with the highest results in terms of research carried out were taken as a sample: Argentina, Brazil, Chile, Colombia, Ecuador, Mexico and Peru. The results indicate that although the tax structures in these countries are similar, the highest collection in recent years is in Brazil and Mexico, in terms of the measures taken in fiscal and monetary policy, the largest amount were taken by Brazil and Colombia, in spending as a percentage of GDP, the region is below average compared to countries with different income levels except Brazil and Argentina with 31,8 % and 30 % respectively. The conclusions highlight the problems in the tax structure that became evident with the pandemic in developing countries and the neutrality of the tax mechanisms as they do not have positive effects on economic inequalities.

1. INTRODUCCIÓN

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En América Latina y el Caribe, como en el resto del mundo (Luqmani y El Hashim, 2022), los efectos de la pandemia provocada por la COVID-19 son desastrosos (Lopez-Morales et al., 2021; Salvati, 2021). Las muertes acumuladas por millón de habitantes en Suramérica ascienden a 2656, seguido de Norteamérica con 1766, mientras que en el acumulado total de muertes, Europa y Suramérica aportan el 25,69 % y 24,20 %, respectivamente, como se observa en la Tabla 1. Los gobiernos de la región desde el principio de la pandemia tomaron medidas para el control de movimientos entre los países y al interior, emergencia sanitaria, restricción de la actividad económica, protección social, fortalecimiento del mercado laboral y, principalmente, medidas económicas, sobre las cuales se enfocará el artículo; el otro tema principal es el problema de la desigualdad económica en la región, que finaliza en una combinación desalentadora:

Hemos escuchado muchas veces en estos meses, la siguiente frase: «el virus no discrimina». En una sociedad tan desigual e injusta como la nuestra, el virus sí lo hace, dado que refuerza y profundiza todas y cada una de las diferencias injustas prexistentes (Federico, 2021, pp. 7-8).

El objetivo del artículo es identificar las políticas fiscales implementadas en América Latina, sus efectos y el enfoque en la visualización de las desigualdades económicas en el marco de la pandemia originada por la COVID-19, lo que lleva a la pregunta de investigación: ¿cuáles políticas fiscales se implementaron en América Latina para mitigar efectos de la pandemia originada por la COVID-19? La metodología desarrollada es una revisión sistemática de literatura en bases de datos especializadas, Scopus y Redalyc, complementadas con series estadísticas del Banco Mundial, Organización Mundial de la Salud (OMS), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y Nuestro Mundo en Datos (ourworldindata.org) de la Universidad de Oxford.

Las secciones que componen el documento después de la introducción, incluyen una descripción de la desigualdad económica en América Latina y la caracterización fiscal que señala una comparación de la estructura tributaria entre los países de la muestra seleccionada: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú; la metodología es de corte cualitativa, se trata de una revisión de literatura de los mecanismos fiscales implementados por los gobiernos de estos países para dar respuesta a los efectos derivados de la pandemia.

En los resultados se destaca el uso masivo de políticas monetarias en cabeza de los bancos centrales y de políticas fiscales expansivas; la discusión se plantea en torno a la cantidad de medidas tomadas por los gobiernos, el endeudamiento y el papel de la información. La principal conclusión de la investigación es el aumento de la desigualdad por la pandemia en América Latina; finalmente, ante la ausencia de productos científicos dedicados a estudiar la relación entre mecanismos fiscales, COVID-19 y desigualdad económica en América Latina no se presenta un estado del arte.

2. MARCO TEÓRICO

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La desigualdad económica en América Latina

En una de las obras más conocidas de Amartya Sen titulada La desigualdad económica, de 1973, presentó un detallado tratado sobre este tema, su interpretación, medición y comprensión. En teoría, esta desigualdad se puede disminuir con herramientas de política económica enfocadas a la redistribución; sin embargo, «hay dos nociones rivales de la distribución “correcta” del ingreso, basadas, respectivamente, en las necesidades y el merecimiento» (Sen, 2016, p. 99). «La herramienta privilegiada de la redistribución pura es la redistribución fiscal, que permite corregir mediante gravámenes y transferencias la desigualdad de los ingresos originada en la desigualdad de las dotaciones iniciales y las fuerzas del mercado» (Piketty, 2015, p. 159); Bourguignon (2017) aclara que esta redistribución no puede ser de suma fija, ya que se deben tener en la cuenta los niveles de ingreso y gasto de los agentes económicos.

La eficiencia de las políticas fiscales puede disminuir los efectos negativos de la desigualdad en la sociedad (Muinelo-Gallo y Roca-Sagalés, 2013), como el crimen, la corrupción y la pobreza. «Si reducimos la desigualdad de resultados económicos, entonces esto contribuye a asegurar la igualdad de oportunidades, que se considera una característica clave de una sociedad democrática moderna» (Atkinson, 2016, p. 414).

Algunos de los determinantes de la desigualdad son abordados por Ramos Carvajal et al. (2018) y se presentan en la Tabla 2. Para estos autores, en el contexto latinoamericano, los países con mayor desigualdad económica en el periodo 2004 – 2013 fueron: Brasil, Chile, Colombia, México y Paraguay; por su parte, de la Tabla 3 se concluye que los países con mayor concentración de riqueza y mayor desigualdad económica, respecto al índice de Gini, son Brasil y Colombia.

Para Milanovic (2017) «las dos fuerzas que conformarán la desigualdad mundial son la convergencia económica y los Ciclos de Kuznets» (p. 24); en este orden, para disminuir la desigualdad entre países es preciso un rápido crecimiento económico en diferentes lugares del mundo sujeto a altos niveles de distribución del ingreso, de esta forma el desarrollo económico apuntará a la desconcentración de la riqueza y la priorización de los gobiernos en el diseño de políticas fiscales eficientes, lo que conlleva a que el desarrollo económico reduzca las desigualdades.

Bull y Robles (2020) analizan el efecto de las pandemias en la desigualdad económica, mostrando cómo este escenario propicia una redistribución de la riqueza, sin embargo, concluyen que la mayoría de las transferencias en América Latina son encausadas a las élites empresariales, las cuales aumentan su riqueza en la pandemia. Por otra parte, Cante (2020) sentencia:

La crisis sanitaria y económica generada por la pandemia del Covid-19 está generando pérdidas para gran parte de la humanidad en el corto y largo plazo; no obstante, el sesgado manejo de esta por parte de gobernantes, grandes grupos de presión y hacedores de política económica convencional está generando ventajas y grandes ganancias para unos pocos (p. 59).

Caro Arroyo (2020) analiza los modelos de tributación de Latinoamérica y su incidencia en la desigualdad, parte de la descripción del fracaso del modelo proteccionista de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) y la posterior liberalización de las economías, lo que llevó a los Estados a buscar nuevas fuentes de ingresos, dada su menor participación en el sector real de la economía como consecuencia de los procesos de privatización iniciados en los años ochenta en su mayoría, y en los años setenta para el caso de Chile; razón que justifica el nacimiento de nuevas estructuras tributarias.

El estudio de Pires et al. (2021) está enfocado a la relación entre la desigualdad económica y la pandemia, es concluyente al encontrar una correlación positiva entre los factores de riesgo social y la cantidad de infecciones y muertes atribuidos a la COVID-19; también a lo largo de este texto se muestra el impacto negativo de la pandemia en el ámbito económico y social, por ejemplo, la merma en la producción, desempleo, endeudamiento y pérdida de vidas humanas. Bresser-Pereira (2020) justifica el aumento del gasto público con la protección de la vida de las personas, la conservación de los puestos de trabajo y la sobrevivencia de las empresas; argumenta que dicho aumento no genera inflación ni aumenta la deuda, si el financiamiento es mediante emisión monetaria.

Mecanismos fiscales

Los mecanismos fiscales son las herramientas con que cuenta el Estado para recaudar ingresos corrientes y financiar los fines esenciales consagrados en la Constitución Nacional, de esta forma se alcanza, a través de la redistribución de ingresos y la asignación de bienes y servicios públicos, mitigar el crecimiento de las desigualdades. Padhan y Prabheesh (2021) anotan que los mecanismos definidos por la política fiscal protegen a las personas y estabilizan la economía, facilitando su rápida recuperación.

Para Musgrave (1991) los mecanismos fiscales son la estructura de la hacienda pública, su finalidad está orientada a proveer bienes y servicios públicos a través de la asignación, transferencias directas a población vulnerable por medio de la redistribución de ingresos y por sí mismos actúan como mecanismo estabilizador al direccionar la economía hacia el fortalecimiento o debilitamiento de algunos de sus sectores.

Durante la pandemia, fueron los mecanismo fiscales la herramienta por excelencia utilizada por los gobiernos para mitigar los efectos devastadores de sus economías, en algunos países la asignación y redistribución aumentó el gasto público por encima de sus niveles normales, como se muestra en la Figura 1.

Chile fortaleció el apoyo a empresas y hogares; Brasil lo hizo en apoyo directo a hogares; en Perú, su mayor inversión, se dio en apoyo a otras medidas Colombia fortaleció de forma proporcional el apoyo a salud, empresas, hogares y otras medidas Ecuador salud y hogares México, a su vez, aparece como el país que invirtió menos por fuera de la línea normal en salud y empresa (FMI, 2020).

Vía mecanismos fiscales, se logró aumentar el consumo del gobierno para garantizar a la población bienes y servicios (asignación), estabilizando la producción y el empleo; transferencias incondicionales directas a las empresas y hogares (redistribución), exenciones, exclusiones, minoraciones de impuestos a los sectores empresariales más vulnerables (estabilización); recorte de impuestos a sectores vulnerables (Faria-e-Castro, 2021).

Caracterización fiscal

Romero García (2005) sostiene que la razón de ser del sistema tributario es el recaudo de impuestos para financiar el gasto social; por su parte, Barquero (2002) señala que la constitución asigna a la hacienda pública una función redistributiva o de transformación social, en la que el tributo es el instrumento. Para Plazas Vega (2017), así como para Cabrera-Ignacio y Zapata-Aguilar (2021), los tributos son ingresos públicos, el conjunto de recursos con que cuenta el Estado para cumplir sus fines, que se desprenden del cumplimiento del hecho imponible que obliga un sacrificio económico a favor del Estado.

La presión fiscal evidencia la relación de ingresos públicos versus producto nacional bruto; Brasil presenta una elevada presión fiscal en América del Sur: para el año 2019, la recaudación tributaria como porcentaje del PIB de Brasil (33,1 %) estuvo por encima del promedio de América Latina y el Caribe (ALC) (22,9 %) y 1,3 % por encima del promedio de la OCDE (31,8 %) (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE], 2021). En la Figura 2 se observa que Colombia y Ecuador son los países con la menor presión fiscal, alejándose notablemente del promedio de la OCDE, lo cual indica un menor recaudo tributario.

El impuesto que grava la riqueza, el capital y las ganancias es una herramienta eficiente de política fiscal para lograr la redistribución directa de la riqueza en búsqueda de corregir las desigualdades (Yao et al., 2021) y logar mayor justicia tributaria. «El principal propósito de este impuesto es mejorar la equidad tributaria, en particular, la equidad vertical, esto es, que las personas con mayor capacidad de pago paguen proporcionalmente más impuestos» (CEPAL, 2021c, p. 81).

Brasil y México son los países donde el recaudo de este impuesto es relevante y creciente año tras año (2016 a 2020), como se puede ver en la Figura 3. Argentina, Chile y Colombia se mantienen estables; a su vez, Ecuador presenta un descenso en el recaudo. La evasión y la elusión, las excesivas exenciones, sistemas de fiscalizaciones débiles y vulnerables pueden llegar a ser las causas del bajo recaudo.

Respecto a los impuestos indirectos (impuestos al consumo), estos tienden a ser regresivos, con un gran potencial recaudatorio. Su función podría estar enmarcada en la asignación de bienes y servicios y la estabilización de la economía.

El informe del (Centro Interamericano de Administraciones Tributarias [CIAT], 2021a) resalta la importancia del recaudo; específicamente, en ALC, se puede destacar que representa el 27,7 % del total de ingresos tributarios (30,5 % en América del Sur). Dichos ingresos, como porcentaje del PIB, aumentaron significativamente en la última década, pasando del 2,2 % del PIB en 1990 a un 6,0 % en 2019. En términos monetarios, la Figura 4 muestra el recaudo en dólares de los Estados Unidos para cada periodo.

En América Latina los impuestos al consumo representan una de las mayores fuentes de ingresos tributarios para los países; en algunos países como Colombia, los efectos regresivos del mismo buscan mitigar a la población más vulnerable vía devolución del IVA. Brasil presenta el más alto recaudo de este tributo, su alícuota es una de las más altas de Sur América (35 %), seguido por Argentina (21 %), Colombia (19 %) y Chile (19 %). Ecuador presenta la tasa más baja (12 %) reflejada en su recaudo.

La Tabla 4 indica la escala del IVA para los países objeto de estudio.

Tras el año 2020, la recaudación en valores constantes de los países de América Latina cayó un -9,3 % (impuestos selectivos sobre el consumo, ISC, -12,1 %; impuestos sobre la renta, ISR, -8,2 %; IVA, -7,8 %); en general, la disminución es notable, sin embargo, no es constante por grupo de países en la región (CIAT, 2021b), como se puede ver en la Figura 5. En la Tabla 5 se presentan las instituciones correspondientes a la administración de impuestos, ministerios de hacienda, bancos centrales y oficina de estadísticas oficiales.

3. METODOLOGÍA

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La revisión sistemática de literatura en el contexto latinoamericano se realizó en las bases de datos Scopus y Redalyc. En la Tabla 6 se observan los resultados de las opciones de búsqueda, 75 y 281, respectivamente. Los criterios de selección que se tuvieron en cuenta son: mención en el título de las palabras claves de la búsqueda, descripción en el resumen del papel del gobierno en la crisis económica provocada por la COVID-19 y resultados referidos a Latinoamérica; finalmente, se identificaron los documentos que se repiten en cada búsqueda logrando veintitrés artículos de investigación que cumplen con los requisitos. También se buscó en la base de datos EBSCO (Elton B. Stephens Company), donde los resultados obtenidos fueron pocos y repetidos en relación con las bases mencionadas, razón por la cual no aparece en la Tabla resumen.

La totalidad de los artículos corresponde a los años 2020 y 2021. En algunos casos las investigaciones se presentan por países tomados en forma independiente, en otros, agrupándolos por cercanía geográfica y similitudes en la estructura económica. Es de resaltar que, pese a la abundancia de resultados iniciales en Redalyc, la mayoría están enfocadas a temas de educación, teoría administrativa, psicología y medición de impactos de la pandemia, mientras que otros resultados, relacionados con escenarios postpandemia en el ámbito económico y social, son mínimos, y están asociados con la implementación de políticas económicas. Adicionalmente, se acude a las bases de datos del Banco Mundial, la OMS, la CEPAL y Nuestro Mundo en Datos (ourworldindata.org) de la Universidad de Oxford para identificar efectos de la pandemia en la región y las medidas tomadas por los respectivos gobiernos.

La combinación en Scopus con mayor número de resultados es «COVID-19 AND política». Al reunir las palabras claves de los artículos obtenidos, se forma la nube de la Figura 6, de allí se destacan en orden descendente: salud, cuidado, COVID-19, política, crisis, pandemia y economía, lo que arroja una idea de los temas de interés alrededor de la COVID-19, sus implicaciones y temas de investigación.

4. RESULTADOS

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La desigualdad socioespacial como detonante de los efectos negativos de la COVID-19 en Brasil es tratada por De Albuquerque y Leandro-Ribeiro (2020), quienes identifican una relación directa entre esta desigualdad y el grado de vulnerabilidad de la población, que sufre en mayor medida la crisis económica actual. Ellos fundamentan que para salir de esta es necesario abordar la desigualdad socio espacial desde los contextos: local, regional, nacional y global. En el caso ecuatoriano, Ponce et al. (2020), a partir de un modelo de mínimos cuadrados ordinarios, concluyen que el aumento en el contagio de la COVID-19 se incrementó en las regiones en las que la desigualdad económica es mayor. Así lo afirma Acuña Ortigoza (2021):

…la región latinoamericana ha sido de las más afectadas por la pandemia, la intensidad del contagio y su corolario de muertes, develó la debilidad estructural de sus sistemas de salud, afectada por años de desinversión pública y privatizaciones. Desde México hasta Argentina se cuentan por miles, los enfermos y fallecidos, Ecuador, Perú, Brasil, Colombia, Argentina y México, registran los mayores índices (p. 133).

Siguiendo la metodología planteada, en la Tabla 7 se muestra la distribución de investigaciones en seis países latinoamericanos, de los cuales la mayoría corresponde a Colombia, uno de los países con mayor desigualdad económica en la región.

En la Tabla 8 está la cantidad de medidas económicas tomadas por estos países, información actualizada al 7 de septiembre de 2021 en la base de datos de la CEPAL. Brasil y Colombia son los países con la mayor cantidad de medidas económicas implementadas en la pandemia, en relación con los demás, en políticas monetarias (39 % y 21 %), en políticas fiscales (24 % y 24 %), en política comercial (26 % y 27 %), respectivamente.

En el caso de la política monetaria frente al problema de conservar la liquidez del sistema financiero, para evitar consecuencias aún peores, es notoria la disminución de las tasas de intervención de los bancos centrales, en especial lo que tiene que ver con los créditos blandos a pequeñas y medianas empresas (pyme), a excepción de Ecuador, país en el que no se aplicaron políticas monetarias, como puede comprobarse en la Tabla 8, ya que no se presentaron del tipo contractiva. Frente a la política fiscal, Ecuador también es una excepción por tratarse del único país de la región en implementar una política fiscal contractiva como consecuencia del problema de caja fiscal por la disminución del recaudo (ver Tabla 9); por el contrario, para los demás países fue expansiva, pues estos lo hicieron por la vía de exención de impuestos y aumento del gasto público a través de subsidios al consumo y a la producción.

Hernández (2020) indica la necesidad de poner en práctica políticas fiscales orientadas a disminuir los riesgos de infección al fortalecer el sector de la salud y la protección del mercado laboral; por otra parte, Bárcena (2021) coincide con disminuir los efectos negativos sobre el empleo y el ingreso de las familias. En cuanto al papel de los bancos centrales en América Latina, describe su importancia en la disminución de las tasas de intervención y en suministrar liquidez al sistema financiero.

Tomando en cuenta la abundancia de medidas económicas implementadas en algunos países, lo cual no garantiza la solución de los problemas, Cruz Hidalgo et al. (2020) proponen una coordinación entre las políticas monetaria y fiscal, no se trata de inyectar dinero a la economía de cualquier forma, como ellos mismos lo llaman «desde un helicóptero», sino de encontrar los mecanismos que protejan la fuerza laboral, como una alusión a las «finanzas funcionales» que logren la estabilidad económica.

Rodríguez (2021) presenta una crítica frente al endeudamiento de las empresas en el sector financiero para cubrir gastos corrientes y obtener liquidez y la destinación de recursos para salvar empresas privadas, a menos que los recursos sean canalizados la minimización de las pérdidas de empleo como es el caso de los subsidios a la nómina; situación presentada en Colombia.

El resumen de las medidas tomadas por los países de la muestra durante la pandemia se encuentra en la Tabla 10.

Los efectos de las políticas tomadas en América Latina en el escenario de la pandemia y su repercusión en el medio ambiente y en relación con el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) son estudiados por López-Feldman et al. (2020); adicionalmente, conllevan al aumento del endeudamiento en la región, como puede verse en la Figura 7: del total de los préstamos del Fondo Monetario Internacional (FMI), el 63 % fueron otorgados a América Latina y el Caribe.

La informalidad laboral en América Latina es un problema a la hora de la asignación de los subsidios en épocas de crisis, porque dificulta la selección de beneficiarios y, de esta forma, aumenta la desigualdad entre los trabajadores formales e informales, siendo los últimos los que no acceden a dichos recursos (Cárdenas et al., 2020). Por otra parte, Bohoslavsky y Rulli (2020) y Souza et al. (2021) enfocan su análisis en la afectación de la pandemia sobre las mujeres, tomando en cuenta la desigualdad de género en la región. «Una lección que la pandemia deja a América Latina es que la prioridad no debería ser el crecimiento per se, sino la inversión para mejorar la prestación de bienes y servicios públicos, y eliminar la informalidad laboral y empresarial» (Chicaíza Becerra et al., 2020, pp 193-194); sin embargo, cabe aclarar que es gracias al crecimiento económico que los gobiernos obtienen los ingresos corrientes para cumplir las políticas económicas. En Perú, Jaramillo y Ñopo Aguilar (2020) enfatizan en la vulnerabilidad de los ingresos de los hogares como consecuencia de la informalidad laboral del 50 % de la población.

En Colombia, Baquero Suárez y Liñan Solorzano (2020) indican que el alto número de empleados independientes (informalidad laboral) recibió una mayor afectación de sus ingresos por las restricciones a la movilidad. Mora (2021) analiza el impacto de la pandemia en los trabajadores informales de la ciudad de Cali (Colombia), la tasa de informalidad asciende al 50 % de los ocupados, sobre esta población recaen las mayores pérdidas de empleo.

La OIT indica que cerca del 68 % de la fuerza de trabajo mundial, incluidos el 81 % de los empleadores y 66 % de los trabajadores por cuenta propia, viven y trabajan en países afectados por el cierre ordenado o recomendado de los lugares de trabajo. Y que, en términos concretos, 436 millones de empresas de los sectores más afectados en todo el mundo enfrentan un alto riesgo de experimentar graves perturbaciones. (García y Aguayo, 2020, p.1).

Las políticas fiscales contractivas, por naturaleza, disminuyen el recaudo y/o aumentan el gasto (ver Figura 8) a partir de la relación de la cantidad de muertes por COVID-19 (acumuladas por cada 100 000 habitantes) y la recaudación como porcentaje del PIB se generan cuatro combinaciones de estas variables para países de diferentes ingresos. Brasil es el único de los países de la muestra que se ubica en el cuadrante «mayor recaudación – mayores muertes». Los demás están en el cuadrante «menor recaudación – mayores muertes». Obsérvese que Perú presenta la mayor acumulación de muertes con una cifra de 598,5 por cada 100 000 habitantes.

De las bases de datos del Banco Mundial (2021) y de la OMS (2021) se toma información de los países de América Latina y países de ingreso alto y medio alto. Para definir el ratio de eficiencia entre las variables de estudio, en este caso las trasferencias como % del PIB y las muertes acumuladas por COVID-19 por cada 100 000 habitantes, se parte del cuadrante de análisis, donde se toman los promedios de los grupos de países, de tal forma que los países van a definir su grado de eficiencia a partir de su ubicación, es decir, si se encuentran por encima o por debajo de dicho promedio, al igual que los que se ubicaran en cuadrante que define su grado de prioridad para aumentar su gasto social mediante transferencias para reducir el número de muertes por COVID-19, como se muestra en la Figura 9.

En estos países, el gasto social alcanza un promedio de 23,5 % del PIB, con una desviación estándar de 13,8 %. El país con el valor mínimo es República Dominicana (1,4 % del PIB), mientras el que realiza mayores transferencias es Alemania (55,6 % del PIB). Los países que se encuentran en los cuadrantes superiores evidencian que así se realicen transferencias, no proporcionan ninguna mitigación sobre el número de muertes, mientras los países que se encuentra en el cuadrante inferior realizan transferencias y sus resultados son mejores, aunque el cuadrante inferior derecho proporciona la solución eficiente, pues hacen un esfuerzo fiscal adicional y esto conlleva a mejorar las condiciones respecto al número de muertes

En el cuadrante superior derecho «mayores transferencias – mayores muertes» se ubican Brasil y Argentina, con transferencias como porcentaje del PIB del 31,8 % y 30 %, y muertes acumuladas de 268 y 241 por cada 100 000 habitantes, respectivamente. Los demás países de la muestra se ubican en el cuadrante superior izquierdo donde las transferencias son menores con respecto al anterior.

Los gobiernos, en el afán de superar la crisis y reactivar la economía, pueden incidir en el aumento de la desigualdad. Rocha Flórez et al. (2021) describen el papel de la economía social en el escenario postpandemia como una solución viable con la redefinición de las relaciones Estado-sociedad y productores-consumidores bajo condiciones de equidad, solidaridad y trabajo en equipo. Según sus resultados el modelo de economía social mejora la calidad de vida de la población vulnerable, apuntando a la disminución de las desigualdades económicas. Los gobiernos también enfrentaron el dilema entre salud y economía en la creación de las políticas económicas. Chicaíza et al. (2020) se ocupan de determinar si existe un trade-off entre la reducción de las muertes por COVID-19 y la actividad económica, sin encontrar evidencia.

Como en el resto del mundo, en América Latina los gobiernos al inicio de la pandemia anunciaron recursos para enfrentar esta situación; en la Figura 10 se observa que los países anunciaron esfuerzos fiscales en promedio del 3,2 % del PIB, en mayor proporción El Salvador, Chile y Perú, y en menor medida Uruguay, República Dominicana y Haití.

Tomando al coeficiente de Gini como proxy de las desigualdades en América Latina y el Caribe, se observa en la Figura 11 que durante el año 2020 los países realizaron esfuerzos adicionales para enfrentar la pandemia de la COVID-19, es así que Chile, Brasil, Argentina y Colombia desarrollan aportes considerables para fortalecer los mecanismos fiscales para, de esta forma, realizar transferencias a los sectores más vulnerables (FMI, 2021).

Entre estos mecanismos se encentran la asignación familiar de emergencia para monotributistas, trabajadores informales y desempleados, como pago de subsidios en tres periodos del año 2020 (Argentina), eliminación del impuesto sobre las transacciones financieras durante nueve meses (Brasil), ampliación de las transferencias para los grupos vulnerables, incluyendo la ampliación de los programas sociales y el apoyo a los trabajadores del sector informal (Chile), subsidio a la nómina durante tres meses, equivalente al 40 % del salario mínimo por trabajador para las empresas con una caída de ingresos superior al 20 %, y un subsidio por valor del 50 % de las primas de junio para los empleados que ganan el salario mínimo para las empresas con una caída de ingresos superior al 20 % (Colombia), mientras que países como Ecuador y México no realizaron esfuerzos adicionales considerables, lo que tiene un doble impacto, por un lado, económico, y por otro, en el nivel de desigualdad social para el periodo 2020.

5. DISCUSIÓN

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En los países de la muestra, la mayoría de las medidas económicas se centraron en el problema comercial, como se observa en la Tabla 8 , con los cierres de aeropuertos, suspensión de operaciones de comercio internacional con mayor resonancia en la paralización de las exportaciones chinas, cierre de establecimientos de comercio de bienes no esenciales, lo que llevó a la economía a un escenario fatal, es allí donde las políticas monetarias y fiscales se convierten en el medio para superar la crisis; sin embargo, en América Latina y el Caribe los países no contaban con los recursos suficientes, lo que los abocó a endeudarse. En la Figura 7 es notorio el alto flujo de préstamos por parte del FMI, así en la postpandemia se prevén fuertes ajustes fiscales para cumplir con las obligaciones contraídas.

El alto número de medidas económicas que toma el gobierno en un país no es garantía frente a la complejidad de los retos que generó la pandemia. En lugar de que la economía fuera sujeta a múltiples cambios en el corto plazo es más eficiente acudir a un modelo de finanzas funcionales, dado que lo único importante no es salvar el aparato productivo. Bajo este enfoque Cruz Hidalgo et al. (2020) proponen que el gobierno, de forma transitoria, se convierta en empleador para así garantizar los niveles de empleo y, en consecuencia, una demanda agregada estable, como una versión ampliada del modelo keynesiano. La política fiscal en la región deberá garantizar un ingreso mínimo y sin condiciones. Dávalos (2020) afirma que una forma de democratización económica, que reconstruye el tejido social, es garantizar una renta básica en un acto de justicia y de dignidad humana; sin embargo, ¿cómo lograrlo si el aparato productivo no es competitivo y se presenta déficit fiscal?

Si bien durante la crisis pandémica se presentaron algunos alivios fiscales con la exención y exclusión de los impuestos al consumo, en renta, por el contrario, se dieron incentivos fiscales para reactivar la economía. Cabe anotar que algunas medidas formales, sacrificaron los flujos de caja de los gobiernos como: las devoluciones de saldo a favor abreviadas y automáticas, financiación de los impuestos por pagar, aplicación de plazos para el cumplimiento de las obligaciones formales y sustanciales, reducción de tasas de interés y moratorias; otras generaron un compás de espera en los procesos de fiscalización, como fue la suspensión de términos, embargos y medidas cautelares.

Los medios de comunicación, que en un principio alertaron al mundo sobre un virus de alcance global, terminaron llevando a la sociedad a la zozobra. La sobrecarga de información es para De Camargo (2020) otro de los problemas de la pandemia, generada, en especial, por las redes sociales, caracterizadas por la interacción de los usuarios en las que cada uno es una voz, desde allí se plantean mitos acerca del origen del virus, las vacunas, el control social, tratamientos diferentes al uso de las vacunas, entre otros, lo que dificulta la aplicación y éxito de las políticas públicas.

El valor agregado de esta investigación es abordar de forma conjunta los problemas de la desigualdad económica, los mecanismos fiscales y las consecuencias de la COVID-19, también proponer una metodología que permita replicar el análisis en otras regiones del mundo. Las implicaciones prácticas del estudio son conocer las características fiscales y los esfuerzos en materia económica de los países objeto de estudio en la pandemia.

6. CONCLUSIONES

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La pandemia de COVID 19 transparentó la debilidad estructural de los sistemas tributarios en países en vías de desarrollo, las excesivas exenciones a las elites que han logrado sostener un sistema tributario acorde a sus intereses, los altos índices de evasión, informalidad, lavado de activos, la baja presión fiscal, erosionó durante la coyuntura pandémica las finanzas públicas y condujo a ajustar la política fiscal y monetaria diseñando mecanismos fiscales de choque para contrarrestar los efectos nefastos en la economía de la población vulnerable.

El confinamiento de la mano obrera trabajadora lesionó la productividad, evidenció las grandes desigualdades, acumulación de riqueza y el poder en las élites, pero, a su vez, demostró que el capital por sí mismo genera riqueza, pero no valor, este lo genera el capital humano. El gran desafío en la postpandemia deberá orientarse a fortalecer la distribución a través de mejores salarios y la redistribución (cuya fuente son los impuestos directos) a la población más vulnerable, para proteger así a la sociedad en general.

Los mecanismos fiscales adicionales adoptados por los países de la región en 2020 para enfrentar los problemas económicos y de salud pública ocasionados por la pandemia, no generaron efectos positivos sobre las desigualdades económicas, en este caso, leído a partir del coeficiente Gini, en los países en consideración en la Figura 11, se evidencia una tendencia creciente en la desigualdad de la redistribución de los ingresos, lo cual demuestra que los mecanismos fiscales deben desarrollarse de manera continua, pues no hay disminución en las desigualdades económicas a partir del esfuerzo fiscal realizado por la mayoría de países en la región en el periodo de la pandemia.

La reducción de ingresos fiscales, por la afectación de los flujos de liquidez del Estado y el sector productivo, en contraposición con el aumento significativo del gasto social, que implicó inversiones cuantiosas para fortalecer la estructura del sector salud, salvaguardar el sector financiero, afianzar el sector empresarial y proteger los hogares, indujo a países de América Latina a desconocer la regla fiscal y superar su capacidad de endeudamiento. En opinión de Makin y Layton (2021), el haber respondido a la crisis con mecanismos fiscales expansivos, genero riesgos macroeconómicos a futuro, que amenazan la solvencia de los países y requieren de grandes esfuerzo fiscales para superarlos.

La rigidez y eficacia en la determinación del impuesto, recaudo y fiscalización, acompañado de una política de ahorro y administración transparente de los recursos públicos, junto al diseño de una regla fiscal flexible haría posible que los mecanismos fiscales respondan de manera oportuna y efectiva a las irrupciones desequilibrantes de las economías por factores internos o externos.

Los efectos económicos a mediano plazo y el escenario postpandemia evidenciarán el posible éxito de las medidas que los gobiernos han tomado. Los futuros temas de investigación podrían enfocarse en la medición de la eficiencia, el análisis del costo beneficio de las medidas, el ajuste fiscal como consecuencia del aumento del gasto público que puede llevar al cambio de la estructura tributaria y la reconfiguración de la actividad económica y el desestimulo en sectores tradicionales, por una parte, y, por otra, el desarrollo de empresas de base tecnológica en auge por la coyuntura actual y la especulación de precios en los bienes asociados a la salud.

En general, los países de América Latina presentan cifras de muertes acumuladas por cada millón de habitantes por encima del promedio mundial, siendo una de las regiones más afectadas; el gasto social como porcentaje del PIB, a excepción de Brasil y Argentina, están por debajo del promedio, al compararse con países de diferentes ingresos, sin embargo, el número de medidas tomadas es abundante, lo que podría interpretarse como una señal de gestión gubernamental en medio de la crisis. En los próximos años se verán las consecuencias.

CONFLICTOS DE INTERÉS

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Los autores declaran que no presentan conflictos de interés financiero, profesional o personal que pueda influir de forma inapropiada en los resultados obtenidos o las interpretaciones propuestas.

CONTRIBUCIÓN DE AUTORES

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Para el desarrollo de este proyecto todos los autores han realizado una contribución significativa especificada a continuación:

Albeiro Aguirre-Ríos: Conceptualización, diseño metodológico, escritura y revisión.

Juan José Espinal Piedrahita: Conceptualización, análisis cuantitativo y revisión.

Ruby Stella Cabrera Jaramillo: Conceptualización, análisis cualitativo y revisión.

Sol Beatriz Vélez Escobar: Conceptualización, revisión y edición.

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